关于省政协十二届一次会议第0836号提案的答复意见

湖南省发展和改革委员会 fgw.hunan.gov.cn 时间:2018年10月20 【字体:

《关于代建制不宜一刀切的建议》的答复意见:

一、关于我省全面推行代建制的由来

1、国家投融资体制改革要求。代建制是指通过招标等方式,选择专业单位负责项目管理,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位的项目实施模式和制度体系。推行代建制是国家深化投融资体制改革的一项创新举措。2004年,《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出,对非经营性政府投资项目加快推行代建制。”2016年,中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔201618号)中,再次提出:进一步完善政府投资项目代理建设制度

2、我省代建制十年试点经验总结。根据国家的政策和改革要求,我省从2004年起开始试点实行代建制。2004年至2012年,共选择了省社科院、省青少年活动中心、省科技馆等10个具有代表性的项目进行代建制试点, 2009年我省援建四川理县的建设项目普遍采用了代建制。2012年,我省委托中国国际工程咨询公司对当时已交付使用的6个省直试点项目进行了后评价,认为:湖南省代建制管理制度较为科学规范;备案加监管的试点模式,符合湖南实际,稳妥有效可行;交付的项目,工程质量优良、投资控制良好、现场安全文明,未发生一起合同法律纠纷,援川三年任务两年圆满完成,试点取得成功;代建制在湖南已是一项成熟的经验,具备由试点转向全面推行的条件。

3、省委省政府决策部署。为了保证我省代建制的有序推进,2009年颁发了《湖南省政府投资项目代建制管理办法》(湖南省人民政府令241号),明确了我省代建制的基本模式、代建单位的资质要求、代建服务取费标准等内容,并提出鼓励和提倡政府投资项目实行代建制2014年,在全面总结代建制试点经验的基础上,省政府办公厅印发了《关于加快推行非经营性政府投资项目代建制的意见》(湘政办发〔201414号),明确:总投资3000万元以上的非经营性政府投资项目必须实行代建制201612月,省委、省政府《关于深化投融资体制改革的实施意见》(湘发〔201633号)中,再次明确:以财政性资金为主要来源、总投资3000万元以上的非经营性政府投资项目,必须实行代建制。

按照省委省政府的决策要求,我省不断完善代建制配套政策,形成了一套比较完整的制度体系,主要包括以下几个方面: 一是市场开放机制,政府主动将内部建设管理事务市场化,运用市场经济力量提高政府投资水平和效益。二是专业分工机制,我省明确代建单位应当具有与代建项目相适应的施工总承包一级、工程设计甲级、工程监理甲级、工程咨询甲级、房地产开发一级资质中的一项或者多项资质,都是与项目管理直接相关领域的最高专业资质。三是竞争择优机制,代建单位须通过公开的招投标择优产生,要比业绩、比团队配置、比项目经理综合素质、比项目管理方案、比履约担保等。四是刚性约束机制,代建单位必须控制项目投资、质量、工期,保证施工安全和廉政建设,否则将受到相应的处罚,三年内不得从事代建业务,并承担其导致的全部违约经济责任,从根本上解决了单位自建的经济责任软约束问题。五是风险防控机制,代建单位及与其有直接利害关系的单位不得承担代建项目的勘察、设计、施工、监理及设备材料供应等工作,代建单位人员不得在后续招投标和政府采购环节担任评标(或谈判)委员会成员,确保了代建单位相对独立、客观的从事项目管理工作。为了预防风险,实行较强的履约担保要求,代建单位须提供总投资15%的履约保函。使用单位继续拥有自建时的决策、监管、支付等合法权利,可随时监督和反映代建单位的不良行为。同时,使用单位不再承担具体建设微观事务,建立了与相关利益方的防火墙,大大减少了安全和廉政风险。主管部门实行严格的代建单位监管评价制度,对违规违约现象及时查处,确保公共利益不受损害。六是合理报酬机制,为了保证代建单位的合理成本得到补偿,又防止获取暴利,目前我省对代建服务费实行政府定价模式,按保本微利的原则,在平均成本测算的基础上制定取费标准,仅略高于原国家监理收费标准、低于原国家设计收费标准。七是鼓励创新争优机制,鼓励代建单位采用管理创新措施、节能环保、技术创新措施,在评标时予以加分,对节约投资、代建周期提前、项目获奖的在监管评价时予以加分。

2015年以来,全省共启动代建项目69个,其中省本级39个,市州30个,高校项目有18个。从每年的监管评价和调研情况看,代建制项目一些节约了几百万概算,有些项目提前完工,各在建项目投资概算控制良好,实施代建制的单位没有发生大楼起来了,干部倒下了情况,得到各方特别是使用单位的充分认可。

二、关于提案中几个具体问题的说明

由于全面推行代建制的时间还不长,各方面还有一个接受和了解的过程。提案反映的问题,也是许多单位特别是高校初次接触代建制普遍关心的方面,有些是因为对代建制工作机制不完全了解,有些是出于对代建制过程中需要引起注意的问题的关切。目前,通过对代建制政策不断完善,这些问题在我省都得到了较好解决。

1、关于增加建设成本问题。按照代建制实施流程和代建服务费提取规定,实行代建制不会新增任何建设成本,一般多能够节约总投资。比如某高校要投资5.5亿元建设,首先是按自建模式编制可研报批,在批复确定投资估算(5.5亿元,估算时不计提代建费)后才启动代建制流程。自建估算的5.5亿元也是代建单位管理项目的投资(包含代建费在内)总上限,代建单位必须在保质量、按规模、守工期管理好项目并移交高校使用的前提下,在5.5亿元总投资内提取其中的建设单位管理费和节余的部分预备费作为代建收入,且总量不得超出政府定价规定。如因代建管理原因,总投资要突破5.5亿元,那么首先就相应扣除代建费,不足部分通过履约担保、代建公司资产等赔付解决,不再需要政府、高校追加资金投入。因此,代建费是代建单位通过专业管理、优化控制项目投资,从非建安工程、设备采购费用中提取的风险收入,不是额外收取的费用。通过实行代建制,原来单位自建的项目投资软约束,变成了对代建单位法律和经济责任的硬约束,投资超概、建设超期,均由代建单位承担责任并赔付,实现了对建设成本的有效控制。从以往实施情况看,5.5亿元的项目通过专业代建最终只需要5.4亿元(含代建费)、甚至5亿元以下的比比皆是。如采取自建模式,5.5亿元的项目,最终决算时实际花费6亿元、甚至10亿元的普遍存在,而且超出的投资只能由政府、高校追加解决。这是我省在政府投资公益性项目全面推行代建制的重要原因之一。

2、关于增加建设周期问题。代建单位最大的成本就是人工成本,代建周期越短,其人工成本越低。因此,代建制的机制决定了代建单位具有加快项目建设、早日移交项目的强烈动力。其次,代建单位也具有控制项目建设周期的专业能力,代建单位通过流程优化、设计把关、防止变更等专业化工作可以实现对工期有效控制和节约,一般都有能力把代建单位招标需要的1个月左右时间弥补回来。此外,对一些项目开工要求时间紧的项目,可采取代建单位招标和设计单位招标并行作业方式解决,这样就不会增加任何项目建设周期。就近年已竣工验收并交付使用的代建项目来看,无一因增加代建单位招标环节而影响了项目建设和交付使用周期。

3、关于难以监管代建公司问题。按照标准代建合同约定,使用单位享有充分监督代建单位的权利,可以随时指出代建单位不良行为并要求改正,也可随时向代建主管部门反映要求处理,还可以通过法律程序追究代建单位违约责任。使用单位对代建费、工程费支付以及履约担保的合法控制权,也能有效防止因代建单位违规违约造成损失。为了强化代建单位履约意识,我们在代建合同备案前要组织召开使用单位、代建单位见面会,确认双方权责和日常管理沟通制度,代建团队每个人做履责表态。同时,我省出台了《湖南省政府投资项目代建单位监管评价办法》,每年对代建项目进行两次现场抽查和一次普查,对各方面反映代建单位问题的随时进行暗访核实。每年要根据检查和使用单位、其他相关方面的反映情况,进行综合评价定级,并与下年度代建招投标挂钩。因此,代建单位受政策和合同强烈约束,始终处于多方面严格的监管之下,其违约违规行为要承担的责任极大。目前为止,尚未出现代建单位严重违约违规现象。

4、关于增加学校管理工作环节问题。按照《湖南省政府投资项目代建制管理办法》(第241号政府令)、《湖南省清理规范投资项目报建审批事项实施方案》(湘政发[2016]23号)和代建标准合同的有关规定,代建单位对工程质量承担建设单位的责任,代建项目经理承担相应的质量终身责任,即代建单位是五方责任主体的建设方主体。实施代建制的项目,使用单位仅需要联系、监管代建单位一家单位,不再需要直接联系设计、监理、施工等多个参建单位,大大减少了学校管理环节。同时,实行全过程代建的,报建手续都由代建单位为主承担办理,学校仅需提供必要的支持配合,更是大大减少了学校管理工作压力。

5、关于建设单位基建管理力量浪费问题。总体来讲,通过实行代建制,高校可以逐步从微观繁琐的建设事务中解脱出来,更好地集中精力抓好教学科研,这是高校教育改革的大方向。在专业力量方面,代建单位都是经过长期市场竞争考验、具有丰富项目建设管理经验的专业机构,拥有大量的多领域专业技术人员,这是一般学校基建力量无法达到的。如自身基建专业力量十分雄厚,可参照湖南大学等高校做法,成立专业机构,在取得相关资质后参与市场竞争,更好地发挥专业人员作用。也可在教育主管部门的指导下,多所高校联合起来成立专业机构。对一般高校,原有的基建人员可以集中更多精力精心做好学校建设规划、日常维护管理等工作,抓好总投资3000万元以下项目建设管理,为学校创造更好的教学环境和条件,完全大有用武之地。

下一步,我们将根据委员提出的意见建议,进一步加大调查研究的力度,加强代建制政策的宣传解读,强化代建项目实施过程的规范监管,完善代建制推行的配套政策,切实发挥好代建制的积极作用。



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